作为欧盟外交事务和安全政策高级代表,费德丽卡·墨赫里尼(Federica Mogherini)从2014年11月开始负责欧盟的外交和安全政策。她的任期将于2019年到期。欧洲外交关系委员会(European Council on Foreign Relations)的马克·伦纳德(Mark Leonard)就欧洲安全的状态、国际秩序的未来、军备控制、移民和其他各种问题对墨赫里尼进行了采访。
马克·伦纳德(ML):到目前为止,欧盟表现出在关键问题上保持团结的能力,如英国退欧和维持后克里米亚时期对俄制裁等。在欧盟议会选举即将到来之际,欧盟委员会和欧洲理事会高层行将发生改变,2019年还能保持团结吗?
费德丽卡·墨赫里尼(FM):我们的联盟的团结比人们通常感觉得更加强大。从我的日产工作看,欧盟能够合作决策,合作实施,一起向一个人那样采取行动——特别是在外交和安全政策上。许多人抱怨我们缺少团结。但我的印象是,这些抱怨无非是一些老生常谈,是基于过去的经验的“碎碎念”,而不是基于对当今局面的现实的思考。
显然,我们需要定义“团结”的意思。它并不意味着整齐划一。我们有28个成员——很快将变成27个,但仍算得上很多。欧盟有5亿人,是人类历史上实现过得最大规模的一体化工程。欧盟是世界最大市场,第二大经济体。它由许多不同文化、语言和政治组成。历史和地理给了我们不同的背景。这导致不同视角、观点和声音再自然不过了——即使是各个民主社会内部,也会如此。
我向来不会说“欧盟必须用一个声音发声”之类的话。我们需要所有不同的声音,因为我们的多样性正是我们的优势点。但我们需要形成合唱,和而不同。在我的日常工作中,我看到了目标的统一、共同的决策和行动的协调。我不认为这一趋势受到了挑战。
在英国退欧谈判的问题上,剩余27个成员国比其他任何时候都更加团结,而克里米亚问题的制裁决定已经做出、实施并一致更新。还可以举出很多其他例子。因为我们作为欧洲人有着共同的利益,我相信我们的公民认识到——不仅限于口号——实现我们的目标的唯一有效方法是团结一致。
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ML:你呼吁欧洲要捍卫自己的主权,比如建立新的结构继续遵守与伊朗的联合全面行动计划(JCPOA)。这样的结构真的能起作用吗?与伊朗保持贸易关系的特殊目的机构能用来对抗其他美国制裁吗?
FM:我们作为有28个成员国的联盟,与国际社会其他成员一起捍卫着到目前为止得到充分实施的核协议,这是受到国际原子能机构连续13期报告肯定的结果。我们之所以这样做,是为了我们的集体安全:我们不希望看到伊朗发展核武器,JCPOA正能够实现这一目的。我从这里开始说是因为,我常听说,在这个问题上,欧洲的动机主要是经济和贸易考虑。并不是:我们这样做是为了防止正在起作用的核不扩散协议分崩离析,防止中东爆发重大安全危机。
其中的部分工作要求我们确保希望与伊朗进行合法生意往来的企业被允许这样做。这也是我们目前的工作方向:协助、保护和保障寻求与伊朗进行合法生意往来的经济行动方的工具。诚然,这一状况引起了关于欧洲经济主权的话题。我们欧洲人无法接受外部势力——即便是我们最紧密的朋友和盟国——对我们与另一个国家的合法贸易指手画脚。这是主权的基本要素,引起这样的反弹——不仅仅在欧洲,世界其他地区也是如此——再自然不过了。
ML:美国决定退出中程核武器条约(INF)是一个明确的信号,表明美俄关系陷入了三十年来的低点。到目前为止,欧洲还无法采取决定性的措施捍卫全球裁军秩序。欧盟如何保持欧洲核稳定,并避免欧洲重现导弹竞赛?
FM:INF对结束冷战做出了贡献——没有欧洲人愿意回到这些黑暗的过去。欧洲是超级大国的战场,我们都一直生活在核战争的威胁之下。防止新军备竞赛符合我们的集体利益。因此,我们要求美国考虑退出INF对其自身安全,以及我们的集体安全可能造成的影响。此外,我们希望俄罗斯联邦解决好遵守INF方面的严重顾虑。当前裁军和不扩散构架需要更加普及,成为所有人的保障。
我们欧洲人在各个层次上都致力于推动现有协议的普及,包括防止弹道导弹扩散国际行为准则(International Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation)。出发点不能是推翻现有构架,从零开始。没有人能够承受这样的风险。在不扩散的问题上,集体责任至关重要,因为所有人的代价都非常高昂。
ML:距离俄罗斯入侵克里米亚,东乌克兰战事爆发已经过去了五年,乌克兰和平似乎仍然遥遥无期。欧洲可以做些什么阻止暴力重新抬头,欧盟会在对俄立场,特别是制裁问题上保持团结吗?
FM:东乌克兰和平仍然是欧盟每天都在努力的工作。制裁是更加全面的框架的一部分。我们动员了欧盟有史以来最大的援助计划——自2014年以来已接近140亿欧元。我们的努力还包括对安全与合作组织在欧洲特别监控任务(Special Monitoring Mission)的支持,以及一个致力于民用安全行业改革的欧洲顾问任务(EU Advisory Mission)。
我们特别关注乌克兰东部的地方治理和地方发展。我们也在跟进联合国就可能的联合国维和任务的讨论,尽管最近几个月以来没有什么进展。我认为经济制裁会保持下去,因为实施制裁的原因——充分实施明斯克协议(Minsk Agreement)和恢复乌克兰主权统一——仍然成立。
ML:在阻止俄罗斯干预欧洲选举方面,还可以做些什么?
FM:为了应对外部干预的挑战——不管它来自何处——我们采取了各种行动:构建我们的网络安全能力;改善个人数据保护;保证在线政治广告透明;以及改善欧盟成员国之间以及与我们的全球伙伴之间的合作。
我们还将网络袭击列为可实施制裁的行为之一,这释放出强烈的信号:这类敌对行动不会被容忍,会带来严重后果。但另一项工作也需要加强,即赋能我们的公民以做出知情的民主选择。这是帮助我们的民主抵御各种假信息的最佳办法。
ML:现在,欧洲似乎成为捍卫自由国际秩序和开放贸易体系的最强音。欧洲可以如何鼓励中国、印度和其他力量更加坚定地致力于自有秩序?
FM:首先,我们必须保证欧盟内部的最高标准,保持我们的社会开放、尊重和自由。此事事关我们的价值观认同,也事关我们的对外行动的信誉。除此之外,现在也确实是捍卫和推进更加合作和多边的全球秩序的关键时刻。全世界众多力量都想和欧盟合作捍卫开放市场和让全球机构适合多极世界。我们所秉持的原则和价值观不尽相同:我们知道,世界许多地区的人权状况不容乐观。但我们推动人权——以及更公平的全球化——的最佳方式是通过与所有参与者共事。
我们是唯一一个参与世界各地定期人权对话的力量。我们的新一代贸易协定也包括非常强的工人权利、知识产权和环境保护条款。这些协定是自由公平的贸易的协定。欧盟应该让自己成为志趣相投的伙伴网络的中心,致力于推动和强化多边主义和基于规则的国际秩序。
ML:欧洲对其周边的重要性为何有所下降?特别是在土耳其、利比亚和叙利亚。这是否说明欧洲将不再是二十一世纪主要力量之一?
FM:我们的命运掌握在我们自己手中。如果我们自己的地区乃至全世界扮演决定性角色,那么我们已经掌握了正确的工具——并且行使这一责任的分量。我要再加上一点,这也正是我们的全球伙伴对我们的期望,特别是在艰难时期。要扮演这一角色,欧洲人必须意识到我们作为一个联盟团结一致的时候会变得多大多强,还必须更加关注如果我们抵挡住向内看政策或政治的诱惑,可以在全球舞台上承担多大的责任。
我们最大的敌人是对可任我们所用的手段缺乏信心。欧盟拥有无与伦比的“软”实力——包括经济的、外交的和文化的实力——我们也是越来越活跃的全球安全提供者,以前所未有的方式构建“硬”实力。在叙利亚和利比亚,我们不是军事玩家——我为此自豪。暴力带来了更多暴力,而我们永远致力于和平和谈判方案。
这是否意味着我们没有实力?恰恰相反。在今年的联合国大会上,50多个国家和组织参与了我们发起的叙利亚问题讨论,支持联合国在叙利亚的艰难工作。所有人都明白,欧盟在叙利亚和利比亚的作用是独一无二、不可替代的:我们与所有各方谈判,是确保和平、安全与稳定的诚实的调停者和不可或缺的合作者。但我们往往并没有意识到我们自身的潜能和实力。我们的合作伙伴有时比欧洲人看得更清楚。
ML:英国退出欧盟会对欧盟安全战略产生什么影响?这有助于形成更强大的共识吗?
FM:我一点都不怀疑,我们的未来是紧密的伙伴与合作。看看2016年英国退欧公投以来的情况就会发现,我们的外交、安全和防务政策决定仍然保持着一致:对于今年早些时候在英国萨利斯伯里(Salisbury)发生的神经毒物袭击,我们以一个声音做出反应;我们在乌克兰、叙利亚、阿富汗、缅甸和其他地区也有着共同的目标。
在未来几个月中,我将提出一个与参与欧盟民事和军事行动,或者与我们的安全与防务政策有关联的非欧盟国家和国际组织进行合作的新方针。这也将成为我们未来与英国的关系的重要部分。我们将寻找在永久结构性合作(PESCO)框架下非欧盟国家参与欧盟防务工程的方法。
ML:法国-德国引擎长期被视为制定与实施成功的欧盟政策的关键,不管是对内政策还是对外政策。多年来,据说德国一直在等待法国的有效合作。法国总统马克龙上台后,德国人似乎等到了这样一个法国,但德国本身受制于某种政策瘫痪,似乎正在向内转。你认为未来一年法德关系会如何发展?
FM:欧洲一体化最初由法国-德国引擎推动,但它向来是一个更加庞大的工程。它的优势向来在于它的吸引力。两年前,我们决定采取前所未有的举措建立“防务欧洲”,我立即得到了四个国家国防部长的支持:法国、德国、意大利和西班牙。但不出一年,多大25个成员国同意启动PESCO。当合作和一体化的收益变得清晰时,当联盟的附加值不证自明时,所有欧盟成员国都会关注共同利益,携手共进。
ML:你认为外交政策可以和应该怎么做,以对抗民粹主义?
FM:我不喜欢“民粹主义”这个说法。我相信有很多人失去了对机构(institutions)的信任——所有的机构。但在大部分欧洲国家,欧盟要比国家机构更加值得信任。来自某些政治力量的反应是为了转移责任,寻找替罪羊。政府来到布鲁塞尔,通过一致意见作出决定,然后将后果归咎于欧盟。但欧盟是我们创造出来的。让它保持正常运转是我们的集体责任。这是对我们自身集体政治意愿的反射。
在过去几年中,我们的外交政策推动并保护了欧洲公民的利益和价值观,这是任何成员国都无法单独做到的。在当今世界,即使是“较大的”成员国也是小国,以至于国家主权只有通过欧盟才能得到有效行使。我们的外交政策每天都在证明这一点。我们作为世界最大市场,要比作为28个独立国家更有效地参与贸易协议谈判。我们作为一个集体要比我们以各自的节奏应对气候变化影响更大。在强化伙伴国安全方面,我们可以看到彼此合作所带来的好处。联合在一起,我们会变得更加强大和有效。
那些想分解或削弱欧盟的人就是在试图削弱我们欧洲人行使我们的主权的最强大的工具。这可能正中我们在世界上的竞争对手的下怀,但绝对不符合欧洲公民的利益。
ML:如果在即将到来的欧洲议会选举中出现民粹主义得势的情况,那么布鲁塞尔可以汲取什么教训,你会支持什么新计划?
FM:不管你选举如何,教训都不仅仅是“布鲁塞尔的”,而是与欧盟有关的额所有人的,以及大部分成员国的。欧盟政策和行动是通过我们的集体工作来定义,而集体工作又来自我们的政治意愿。如果起作用的话,就是我们所有人的成功;如果失败的话,就是集体责任,也是所有人的问题。没有人可以排除在外。
欧盟不是位于布鲁塞尔的结构。它是一项5亿人民、他们国家政府、他们选出来代表他们的议会成员,以及这些议会成员选出来的欧盟委员会的工程。我个人相信,欧洲人需要联盟,也需要改变欧盟所实施的政策。我们在近几年开始做的工作:深化安全和防务方面的欧洲一体化;制定强大而统一的外部政策管理移民流;实施有史以来最大规模的欧洲和非洲投资计划。
有些人希望改变欧盟政策来改善结果——哪怕是剧烈的改变——但也有人想摧毁欧盟。我们必须慎之又慎,因为在失望时代,破坏对很多人来说也许听上去相当梦幻。但改变的秘诀,就是以立新而不是破旧为焦点。我希望这在2019年可以成为可能。
ML:在你的欧盟议会与微软联合创始人比尔·盖茨 在10月份进行的对话 中,你谈到欧盟需要在未来与非洲的关系中保持“慷慨的自私”。你能解释一下这如何落实吗?牺牲价值观与抑制移民渴望之间的正确平衡在哪里?
FM:这不是要牺牲我们的价值观——事实上,正好相反。我们必须意识到,我们的利益和价值观是一致的。我们的价值观告诉我们,所有人都应该有权利追寻梦想和志向,为他们的国家的公共生活做出贡献,并过上远离恐惧的生活。太多非洲人享受不到这些权利,这阻碍了非洲的巨大潜力。
更强大的非洲符合我们欧洲人的利益,因为欧洲也会因此变得更加强大。实际上,这意味着非洲需要更多就业岗位、更好的教育、更强大的民主、可持续的发展,以及更稳定的安全环境。做出离开祖国的决定绝非易事。非洲年轻人愿意在祖国寻找机会。他们愿意改变国家的经济和政治制度,而不是改变国家。这就是非洲人对我们的诉求:与他们合作,从而他们能够帮助非洲实现其巨大的潜力。
ML:欧盟对非洲和中东等地区的移民的对外方针的最新发展趋势是否表明正在从“紧急响应”向长期方案转变?
FM:不仅仅是最新发展趋势。从一开始,这就是我们移民对外行动的目标。我帮你回忆一下三年前的情况:几乎每天都有数百人在地中海和北非沙漠垂死挣扎。在此之前,欧盟对于这个被认为不在我们能力范围之外的现象一直无动于衷,完全陷入了个别国家的排斥性格局。
这最终有所改变。我们建立了紧急响应机制结束大屠杀,我们通过海上索菲亚行动(Operation Sophia)和紧急情况信托基金(Emergency Trust Fund)为我们的非洲工作提供资金。与此同时,我们开始致力于更好的移民流管理体系,解决他们的长期更远。我们开始训练本地安全部队;我们致力于移民的自愿回归,让他们有机会开启新的人生;我们还为非洲和欧洲周边制定了投资计划。
今天,我相信我们都明白,正确的方针是与来源国和中转国,以及联合国和非盟的组织构建合作关系。今天,我们必须改变管理移民的内部政策,在欧洲人中间树立团结原则,目前这一原则仍受到某些成员国的坚决反对。与此同时,我们必须在移民对外政策上坚持同样的道路。这意味着成员国要更多地投资,避免一百八十度转弯,同时更加致力于为人员流动开放安全常规的通路。
ML:你参加过多次影响全球事务进程的谈判。其中有哪些你很想重温?
FM:在我的工作中,向前看很重要,向后看是不行的。这听上去像是显而易见,但工作就是如此。你无法改变过去;你只能专注于影响现在和未来。这意味着制定宏大但现实的目标,构建伙伴关系争取一同通过合作实现这些目标。
ML:在你即将结束欧盟高级委员任期之际,请举出三个最显著的例子说明欧洲对外行动服务局(European External Action Service)相较于里斯本条约前的机构设置所带来的附加值?
FM:我记得十年前里斯本条约获得通过时的讨论。许多人认为高级代表面临一个不可能的任务,带着三顶“帽子”:欧盟委员会副主席、外交关系委员会主席,以及欧洲防务局(European Defense Agency)主管。事实上,这个工作描述背后的直觉被证明完全正确。欧盟拥有无与伦比的外交和安全政策工具组合,只有拥有这三顶帽子,才有可能调动外交政策的全部潜力。
这意味着我主持着外交、国防和发展部长会议。我处理对外行动事宜的协调委员小组。我与我们负责安全和防务问题的军事和文职人员合作。我可以依赖我们优秀的外交服务,我们的专业外交人才网络遍布全世界140多个大使馆。
没有所有这些要素,我们构建“防务欧洲”的工作就无从实现,我们与非洲的强合作关系——从移民开始,但远不限于移民——也无从存在。对于伊朗核协议,我们在全球的贸易协定,塞尔维亚和科索沃之间的对话,以及我们与巴尔干国家合作进行的欧洲心脏地区的和平、妥协、地区融合和经济发展等重要工作也是如此。
作为欧盟外交事务和安全政策高级代表,费德丽卡·墨赫里尼(Federica Mogherini)从2014年11月开始负责欧盟的外交和安全政策。她的任期将于2019年到期。欧洲外交关系委员会(European Council on Foreign Relations)的马克·伦纳德(Mark Leonard)就欧洲安全的状态、国际秩序的未来、军备控制、移民和其他各种问题对墨赫里尼进行了采访。
马克·伦纳德(ML):到目前为止,欧盟表现出在关键问题上保持团结的能力,如英国退欧和维持后克里米亚时期对俄制裁等。在欧盟议会选举即将到来之际,欧盟委员会和欧洲理事会高层行将发生改变,2019年还能保持团结吗?
费德丽卡·墨赫里尼(FM):我们的联盟的团结比人们通常感觉得更加强大。从我的日产工作看,欧盟能够合作决策,合作实施,一起向一个人那样采取行动——特别是在外交和安全政策上。许多人抱怨我们缺少团结。但我的印象是,这些抱怨无非是一些老生常谈,是基于过去的经验的“碎碎念”,而不是基于对当今局面的现实的思考。
显然,我们需要定义“团结”的意思。它并不意味着整齐划一。我们有28个成员——很快将变成27个,但仍算得上很多。欧盟有5亿人,是人类历史上实现过得最大规模的一体化工程。欧盟是世界最大市场,第二大经济体。它由许多不同文化、语言和政治组成。历史和地理给了我们不同的背景。这导致不同视角、观点和声音再自然不过了——即使是各个民主社会内部,也会如此。
我向来不会说“欧盟必须用一个声音发声”之类的话。我们需要所有不同的声音,因为我们的多样性正是我们的优势点。但我们需要形成合唱,和而不同。在我的日常工作中,我看到了目标的统一、共同的决策和行动的协调。我不认为这一趋势受到了挑战。
在英国退欧谈判的问题上,剩余27个成员国比其他任何时候都更加团结,而克里米亚问题的制裁决定已经做出、实施并一致更新。还可以举出很多其他例子。因为我们作为欧洲人有着共同的利益,我相信我们的公民认识到——不仅限于口号——实现我们的目标的唯一有效方法是团结一致。
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FM:我们作为有28个成员国的联盟,与国际社会其他成员一起捍卫着到目前为止得到充分实施的核协议,这是受到国际原子能机构连续13期报告肯定的结果。我们之所以这样做,是为了我们的集体安全:我们不希望看到伊朗发展核武器,JCPOA正能够实现这一目的。我从这里开始说是因为,我常听说,在这个问题上,欧洲的动机主要是经济和贸易考虑。并不是:我们这样做是为了防止正在起作用的核不扩散协议分崩离析,防止中东爆发重大安全危机。
其中的部分工作要求我们确保希望与伊朗进行合法生意往来的企业被允许这样做。这也是我们目前的工作方向:协助、保护和保障寻求与伊朗进行合法生意往来的经济行动方的工具。诚然,这一状况引起了关于欧洲经济主权的话题。我们欧洲人无法接受外部势力——即便是我们最紧密的朋友和盟国——对我们与另一个国家的合法贸易指手画脚。这是主权的基本要素,引起这样的反弹——不仅仅在欧洲,世界其他地区也是如此——再自然不过了。
ML:美国决定退出中程核武器条约(INF)是一个明确的信号,表明美俄关系陷入了三十年来的低点。到目前为止,欧洲还无法采取决定性的措施捍卫全球裁军秩序。欧盟如何保持欧洲核稳定,并避免欧洲重现导弹竞赛?
FM:INF对结束冷战做出了贡献——没有欧洲人愿意回到这些黑暗的过去。欧洲是超级大国的战场,我们都一直生活在核战争的威胁之下。防止新军备竞赛符合我们的集体利益。因此,我们要求美国考虑退出INF对其自身安全,以及我们的集体安全可能造成的影响。此外,我们希望俄罗斯联邦解决好遵守INF方面的严重顾虑。当前裁军和不扩散构架需要更加普及,成为所有人的保障。
我们欧洲人在各个层次上都致力于推动现有协议的普及,包括防止弹道导弹扩散国际行为准则(International Code of Conduct against Ballistic Missile Proliferation)。出发点不能是推翻现有构架,从零开始。没有人能够承受这样的风险。在不扩散的问题上,集体责任至关重要,因为所有人的代价都非常高昂。
ML:距离俄罗斯入侵克里米亚,东乌克兰战事爆发已经过去了五年,乌克兰和平似乎仍然遥遥无期。欧洲可以做些什么阻止暴力重新抬头,欧盟会在对俄立场,特别是制裁问题上保持团结吗?
FM:东乌克兰和平仍然是欧盟每天都在努力的工作。制裁是更加全面的框架的一部分。我们动员了欧盟有史以来最大的援助计划——自2014年以来已接近140亿欧元。我们的努力还包括对安全与合作组织在欧洲特别监控任务(Special Monitoring Mission)的支持,以及一个致力于民用安全行业改革的欧洲顾问任务(EU Advisory Mission)。
我们特别关注乌克兰东部的地方治理和地方发展。我们也在跟进联合国就可能的联合国维和任务的讨论,尽管最近几个月以来没有什么进展。我认为经济制裁会保持下去,因为实施制裁的原因——充分实施明斯克协议(Minsk Agreement)和恢复乌克兰主权统一——仍然成立。
ML:在阻止俄罗斯干预欧洲选举方面,还可以做些什么?
FM:为了应对外部干预的挑战——不管它来自何处——我们采取了各种行动:构建我们的网络安全能力;改善个人数据保护;保证在线政治广告透明;以及改善欧盟成员国之间以及与我们的全球伙伴之间的合作。
我们还将网络袭击列为可实施制裁的行为之一,这释放出强烈的信号:这类敌对行动不会被容忍,会带来严重后果。但另一项工作也需要加强,即赋能我们的公民以做出知情的民主选择。这是帮助我们的民主抵御各种假信息的最佳办法。
ML:现在,欧洲似乎成为捍卫自由国际秩序和开放贸易体系的最强音。欧洲可以如何鼓励中国、印度和其他力量更加坚定地致力于自有秩序?
FM:首先,我们必须保证欧盟内部的最高标准,保持我们的社会开放、尊重和自由。此事事关我们的价值观认同,也事关我们的对外行动的信誉。除此之外,现在也确实是捍卫和推进更加合作和多边的全球秩序的关键时刻。全世界众多力量都想和欧盟合作捍卫开放市场和让全球机构适合多极世界。我们所秉持的原则和价值观不尽相同:我们知道,世界许多地区的人权状况不容乐观。但我们推动人权——以及更公平的全球化——的最佳方式是通过与所有参与者共事。
我们是唯一一个参与世界各地定期人权对话的力量。我们的新一代贸易协定也包括非常强的工人权利、知识产权和环境保护条款。这些协定是自由公平的贸易的协定。欧盟应该让自己成为志趣相投的伙伴网络的中心,致力于推动和强化多边主义和基于规则的国际秩序。
ML:欧洲对其周边的重要性为何有所下降?特别是在土耳其、利比亚和叙利亚。这是否说明欧洲将不再是二十一世纪主要力量之一?
FM:我们的命运掌握在我们自己手中。如果我们自己的地区乃至全世界扮演决定性角色,那么我们已经掌握了正确的工具——并且行使这一责任的分量。我要再加上一点,这也正是我们的全球伙伴对我们的期望,特别是在艰难时期。要扮演这一角色,欧洲人必须意识到我们作为一个联盟团结一致的时候会变得多大多强,还必须更加关注如果我们抵挡住向内看政策或政治的诱惑,可以在全球舞台上承担多大的责任。
我们最大的敌人是对可任我们所用的手段缺乏信心。欧盟拥有无与伦比的“软”实力——包括经济的、外交的和文化的实力——我们也是越来越活跃的全球安全提供者,以前所未有的方式构建“硬”实力。在叙利亚和利比亚,我们不是军事玩家——我为此自豪。暴力带来了更多暴力,而我们永远致力于和平和谈判方案。
这是否意味着我们没有实力?恰恰相反。在今年的联合国大会上,50多个国家和组织参与了我们发起的叙利亚问题讨论,支持联合国在叙利亚的艰难工作。所有人都明白,欧盟在叙利亚和利比亚的作用是独一无二、不可替代的:我们与所有各方谈判,是确保和平、安全与稳定的诚实的调停者和不可或缺的合作者。但我们往往并没有意识到我们自身的潜能和实力。我们的合作伙伴有时比欧洲人看得更清楚。
ML:英国退出欧盟会对欧盟安全战略产生什么影响?这有助于形成更强大的共识吗?
FM:我一点都不怀疑,我们的未来是紧密的伙伴与合作。看看2016年英国退欧公投以来的情况就会发现,我们的外交、安全和防务政策决定仍然保持着一致:对于今年早些时候在英国萨利斯伯里(Salisbury)发生的神经毒物袭击,我们以一个声音做出反应;我们在乌克兰、叙利亚、阿富汗、缅甸和其他地区也有着共同的目标。
在未来几个月中,我将提出一个与参与欧盟民事和军事行动,或者与我们的安全与防务政策有关联的非欧盟国家和国际组织进行合作的新方针。这也将成为我们未来与英国的关系的重要部分。我们将寻找在永久结构性合作(PESCO)框架下非欧盟国家参与欧盟防务工程的方法。
ML:法国-德国引擎长期被视为制定与实施成功的欧盟政策的关键,不管是对内政策还是对外政策。多年来,据说德国一直在等待法国的有效合作。法国总统马克龙上台后,德国人似乎等到了这样一个法国,但德国本身受制于某种政策瘫痪,似乎正在向内转。你认为未来一年法德关系会如何发展?
FM:欧洲一体化最初由法国-德国引擎推动,但它向来是一个更加庞大的工程。它的优势向来在于它的吸引力。两年前,我们决定采取前所未有的举措建立“防务欧洲”,我立即得到了四个国家国防部长的支持:法国、德国、意大利和西班牙。但不出一年,多大25个成员国同意启动PESCO。当合作和一体化的收益变得清晰时,当联盟的附加值不证自明时,所有欧盟成员国都会关注共同利益,携手共进。
ML:你认为外交政策可以和应该怎么做,以对抗民粹主义?
FM:我不喜欢“民粹主义”这个说法。我相信有很多人失去了对机构(institutions)的信任——所有的机构。但在大部分欧洲国家,欧盟要比国家机构更加值得信任。来自某些政治力量的反应是为了转移责任,寻找替罪羊。政府来到布鲁塞尔,通过一致意见作出决定,然后将后果归咎于欧盟。但欧盟是我们创造出来的。让它保持正常运转是我们的集体责任。这是对我们自身集体政治意愿的反射。
在过去几年中,我们的外交政策推动并保护了欧洲公民的利益和价值观,这是任何成员国都无法单独做到的。在当今世界,即使是“较大的”成员国也是小国,以至于国家主权只有通过欧盟才能得到有效行使。我们的外交政策每天都在证明这一点。我们作为世界最大市场,要比作为28个独立国家更有效地参与贸易协议谈判。我们作为一个集体要比我们以各自的节奏应对气候变化影响更大。在强化伙伴国安全方面,我们可以看到彼此合作所带来的好处。联合在一起,我们会变得更加强大和有效。
那些想分解或削弱欧盟的人就是在试图削弱我们欧洲人行使我们的主权的最强大的工具。这可能正中我们在世界上的竞争对手的下怀,但绝对不符合欧洲公民的利益。
ML:如果在即将到来的欧洲议会选举中出现民粹主义得势的情况,那么布鲁塞尔可以汲取什么教训,你会支持什么新计划?
FM:不管你选举如何,教训都不仅仅是“布鲁塞尔的”,而是与欧盟有关的额所有人的,以及大部分成员国的。欧盟政策和行动是通过我们的集体工作来定义,而集体工作又来自我们的政治意愿。如果起作用的话,就是我们所有人的成功;如果失败的话,就是集体责任,也是所有人的问题。没有人可以排除在外。
欧盟不是位于布鲁塞尔的结构。它是一项5亿人民、他们国家政府、他们选出来代表他们的议会成员,以及这些议会成员选出来的欧盟委员会的工程。我个人相信,欧洲人需要联盟,也需要改变欧盟所实施的政策。我们在近几年开始做的工作:深化安全和防务方面的欧洲一体化;制定强大而统一的外部政策管理移民流;实施有史以来最大规模的欧洲和非洲投资计划。
有些人希望改变欧盟政策来改善结果——哪怕是剧烈的改变——但也有人想摧毁欧盟。我们必须慎之又慎,因为在失望时代,破坏对很多人来说也许听上去相当梦幻。但改变的秘诀,就是以立新而不是破旧为焦点。我希望这在2019年可以成为可能。
ML:在你的欧盟议会与微软联合创始人比尔·盖茨在10月份进行的对话中,你谈到欧盟需要在未来与非洲的关系中保持“慷慨的自私”。你能解释一下这如何落实吗?牺牲价值观与抑制移民渴望之间的正确平衡在哪里?
FM:这不是要牺牲我们的价值观——事实上,正好相反。我们必须意识到,我们的利益和价值观是一致的。我们的价值观告诉我们,所有人都应该有权利追寻梦想和志向,为他们的国家的公共生活做出贡献,并过上远离恐惧的生活。太多非洲人享受不到这些权利,这阻碍了非洲的巨大潜力。
更强大的非洲符合我们欧洲人的利益,因为欧洲也会因此变得更加强大。实际上,这意味着非洲需要更多就业岗位、更好的教育、更强大的民主、可持续的发展,以及更稳定的安全环境。做出离开祖国的决定绝非易事。非洲年轻人愿意在祖国寻找机会。他们愿意改变国家的经济和政治制度,而不是改变国家。这就是非洲人对我们的诉求:与他们合作,从而他们能够帮助非洲实现其巨大的潜力。
ML:欧盟对非洲和中东等地区的移民的对外方针的最新发展趋势是否表明正在从“紧急响应”向长期方案转变?
FM:不仅仅是最新发展趋势。从一开始,这就是我们移民对外行动的目标。我帮你回忆一下三年前的情况:几乎每天都有数百人在地中海和北非沙漠垂死挣扎。在此之前,欧盟对于这个被认为不在我们能力范围之外的现象一直无动于衷,完全陷入了个别国家的排斥性格局。
这最终有所改变。我们建立了紧急响应机制结束大屠杀,我们通过海上索菲亚行动(Operation Sophia)和紧急情况信托基金(Emergency Trust Fund)为我们的非洲工作提供资金。与此同时,我们开始致力于更好的移民流管理体系,解决他们的长期更远。我们开始训练本地安全部队;我们致力于移民的自愿回归,让他们有机会开启新的人生;我们还为非洲和欧洲周边制定了投资计划。
今天,我相信我们都明白,正确的方针是与来源国和中转国,以及联合国和非盟的组织构建合作关系。今天,我们必须改变管理移民的内部政策,在欧洲人中间树立团结原则,目前这一原则仍受到某些成员国的坚决反对。与此同时,我们必须在移民对外政策上坚持同样的道路。这意味着成员国要更多地投资,避免一百八十度转弯,同时更加致力于为人员流动开放安全常规的通路。
ML:你参加过多次影响全球事务进程的谈判。其中有哪些你很想重温?
FM:在我的工作中,向前看很重要,向后看是不行的。这听上去像是显而易见,但工作就是如此。你无法改变过去;你只能专注于影响现在和未来。这意味着制定宏大但现实的目标,构建伙伴关系争取一同通过合作实现这些目标。
ML:在你即将结束欧盟高级委员任期之际,请举出三个最显著的例子说明欧洲对外行动服务局(European External Action Service)相较于里斯本条约前的机构设置所带来的附加值?
FM:我记得十年前里斯本条约获得通过时的讨论。许多人认为高级代表面临一个不可能的任务,带着三顶“帽子”:欧盟委员会副主席、外交关系委员会主席,以及欧洲防务局(European Defense Agency)主管。事实上,这个工作描述背后的直觉被证明完全正确。欧盟拥有无与伦比的外交和安全政策工具组合,只有拥有这三顶帽子,才有可能调动外交政策的全部潜力。
这意味着我主持着外交、国防和发展部长会议。我处理对外行动事宜的协调委员小组。我与我们负责安全和防务问题的军事和文职人员合作。我可以依赖我们优秀的外交服务,我们的专业外交人才网络遍布全世界140多个大使馆。
没有所有这些要素,我们构建“防务欧洲”的工作就无从实现,我们与非洲的强合作关系——从移民开始,但远不限于移民——也无从存在。对于伊朗核协议,我们在全球的贸易协定,塞尔维亚和科索沃之间的对话,以及我们与巴尔干国家合作进行的欧洲心脏地区的和平、妥协、地区融合和经济发展等重要工作也是如此。