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有关绿色产业政策的硬道理

剑桥/杜伦/兰卡斯特——从欧盟绿色协议产业计划、美国通胀削减法案(IRA)到日本绿色增长战略韩国新政,旨在加速推动能源转型的工业政策正在技术先进的富裕经济体中激增。随着电动汽车(EVs)、所谓过渡矿产以及清洁能源等领域竞争不断加剧,许多发展中经济体也在设计和部署由国家主导的推动绿色工业化的项目。

例如,包括南非、肯尼亚、毛里塔尼亚、埃及、吉布提、突尼斯、摩洛哥和纳米比亚在内的几个非洲国家已经制定了国家主导计划,支持开发绿色氢能。印尼、玻利维亚和智利等其他国家则正在实施以镍、钴、铜、锂和其他过渡矿产及金属的提取和加工为基础的国家战略来刺激工业化。

上述政策采用了包括补贴、法规、激励政策和各种国家商业机制在内的各式工具,并在可以动用的公共和私人资源方面存在很大不同。但它们都寻求同时应对包括经济停滞、就业两极分化且不稳定以及气候变化加剧在内的三大危机。

复兴产业政策的逻辑是化解所有三大危机将创造出一种良性的循环:对绿色制造和能源的定向投资将会促进经济活动,创造高薪就业机会并迎来低碳经济发展。包括两党基础设施法案、芯片与科学法案以及通胀削减法案在内的拜登政府的“现代美国工业战略”恰恰是上述领域的例证。所谓“拜登三驾马车”旨在提升美国关键行业相对于中国的竞争力,为美国劳动者创造更好的经济机会,并同时加速脱碳。

但支撑上述新产业战略的双赢叙事往往会混淆解决一个问题可能恶化另一个问题的风险。事实上,上述政策目标间的矛盾关系已经显而易见。例如,经济脱碳可能不会像最初所预计的那样,创造出那么多体面的就业机会。美国的汽车公司和美国汽车工人联合会都曾警告,转向需要较少零部件的电动车制造可能导致工作岗位的流失。其中某些岗位将重新分配给电池生产。但鉴于中国在全球电池供应链中所占的主导地位,这对美国和欧洲的汽车工人而言,可能是一种冷冰冰的安慰。

与此同时,绿色产业的发展可能会对环境造成其他损害。尽管旨在通过生产过渡矿产创造价值和就业,但某些全球南方国家的工业化战略却往往会进一步巩固采掘惯例。例如,由阿根廷、玻利维亚和智利所构成的南美“锂三角”正寻求占领从矿物提炼、加工再到电池组装在内的锂供应链的各个环节。但上述产业发展可能会耗尽水资源、退化土壤并破坏往往居住着土著安第斯人的栖息地。同样,作为清洁技术核心的半导体生产属于能源、水和土地密集型产业,将会向空气中释放全氟碳化物和其他强效温室气体。

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最后,经济停滞可能会造成国内政治不稳定,迫使政府不顾环境成本,争取更高的经济增长率。例如,英国首相里希·苏纳克最近宣布,对政府的净零承诺实行系列180度转弯。摆脱繁重的气候承诺似乎是可以提振近期增长前景的一项具有政治吸引力的战略。但矛盾的是,长期增长至少在一定程度上取决于政府能否确保其经济在未来的绿色产业中具有竞争力。

就像上述例子所表明的那样,产业政策并不是化解我们时代交叉危机的良方。环境可持续发展、产业活力和充分就业等政策目标很难调和,需要在资源分配、战略侧重以及最关键的经济和社会成本分摊等领域作出艰难的政治选择。此外,随着全球变暖不断恶化及经济增长持续放缓,权衡利弊将变得愈加复杂及具有挑战性。气候灾难、经济停滞和人口过剩等我们所谓的现代治理“邪恶三合一”不会很快消失得无影无踪。事实上,它们可能会在未来很长时间内影响公共决策轨迹。

这并不是说决策者应当放弃制定应对上述危机的雄心勃勃的战略。相反,绝对有必要采取迅速有效的行动来应对危机。但掩盖需要做出的艰难权衡,并将上述计划包装成双赢叙事很有可能导致政府失去民众支持。上述政策目标的复杂和相互冲突的性质意味着,即使是设计最精巧的战略也可能达不到要求,至少在某些方面如此。这样的情况不可避免,而且是在实践中学习的重要组成部分。

为避免被视为违背承诺,决策者必须接受而非忽视做为绿色产业政策核心的矛盾冲突和利弊权衡,并允许公众对其进行审议。必须如此才能确保国家主导的脱碳项目获得广泛支持。这样的策略有助于以民主审议和公众监督与控制原则为基础的牢固、透明的治理架构的树立。就目前的情况看,尽管到处都在谈论“不让任何一个社区掉队”以及实现“公平的绿色转型”,但许多产业战略仍植根于自上而下的技术官僚决策程序。

诚然,以这样的方式让经济服从于民主决策将对目前的私有和市场协调制构成根本性的挑战。但关键是要巩固并保持绿色产业的普遍合法性,同时促进集体和有效决策,尽一切可能减少管理不善。否则,我们可能面临将会阻碍我们在这个星球上采取保护未来所需的集体行动,并由此导致公众反弹的风险。

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