急需寻找主权债务重组机制

华盛顿—当经济发展良好时，穷人比其他人受益更多。但是当事情变得糟糕时，最受伤害的也是穷人。在新冠大流行的情况下尤其如此，它对贫穷国家以及其中最贫穷的人造成的打击尤其严重。

一些穷国在疫情爆发前就面临经济困难，这加剧了它们的困境。其他国家管理得相当好，但突然面临意外支出需要。对后一类的国际支持可能非常有成效。但对于已经存在大问题的国家来说，要取得成功，财政援助必须伴随经济政策改革。

在经济政策框架不合理的重债国家中，斯里兰卡这个中等收入国家目前可能遇到的麻烦最大。尽管财政赤字迅速增长，外汇危机导致食品、药品和燃料严重短缺，但斯里兰卡当局长期以来一直坚持不惜一切代价偿还债务，而不是向国际货币基金组织寻求支持.

斯里兰卡的政策扭曲可以追溯到 2019 年，当时的总统拉贾帕克萨的新政府颁布了大规模减税政策，但没有做出任何相应的支出削减。去年外汇流入稀少，进口农药和化肥受阻，庄稼歉收。 新冠大幅减少了旅游业收入，推高了主要进口产品的价格，导致严重的供应短缺和大规模的街头抗议。本月早些时候，情况已经恶化到斯里兰卡终于暂停偿还债务，并与国际货币基金组织接洽。

与许多其他高负债国家一样，斯里兰卡需要进行债务重组和政策改革，以确保一旦眼前的危机过去，经济不会地被新的债务负担压垮。国际社会一直在逐案处理债务重组问题。主权债权人通过巴黎俱乐部（Paris Club）合作，遵循国际货币基金组织的政策改革框架，为欠债国家提供可行的路线图，以改善它们的经济表现，并通过重组实现债务可持续性。这一方针是合理的，但它的特殊性质使其不完整。

本世纪初重债穷国倡议（Heavily Indebted Poor Countries Initiative，HIPC）之后的经验说明了为什么债务重组必须以实施强有力的改革计划为条件。一旦一个国家遵循其商定的改革方案至少一年，重债穷国就允许取消对双边和多边债权人的主权债务。如果判定它在实现计划目标方面取得了“足够的进展”，则无需满足进一步的条件。

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在较早的重债穷国中，有许多甚至在大流行之前就再次大量借贷。例如，加纳目前的债务-GDP比率为62% ，尽管它在 2001-05 年和 2015-18 年两次获得HIPC减免。

展望未来，解决债务困境的非正式措施可能会比过去更加繁琐和耗时，因为对主权国家的贷款已经增加——无论是绝对数量还是占总债务的百分比——也因为现在债权国大大增加了。尤其是中国，已成为巴黎俱乐部之外的主要债权国。

在斯里兰卡的例子中，据估计  20% 的未偿债务由中国和印度持有，这两个国家都不是巴黎俱乐部的成员（印度是观察员）。如果没有这两个大债权人的参与，所有其他政府和私人债权人同意减少债务将面临很大的风险。虽然他们会接受“剃头”（haircut），但印度和中国可能仍会坚持用国际社会借给斯里兰卡的资金必须全额偿还。

为解决这一集体行动问题，所有债权国（包括中国）需要齐心协力，达成一项既能改善债务国经济表现，又能提高债务国未来债务可持续性的安排。这应该与国际货币基金组织合作完成。国际金融架构一直缺乏促进此类安排的机制。但在过去，私人债权人和巴黎俱乐部债权人可以会面并同意重组（在国际货币基金组织计划的背景下）。

今天不再是这种情况。许多国家迫切需要财政资源和债务重组，所有主要债权国都迫切需要联合起来，制定一项与国际货币基金组织的改革计划密切配合的新的债务重组监督机制。这样一份协议将使债务国、债权国和世界经济受益。

是的，国际社会有很多事情要做。世界贸易组织等多边机构也迫切需要改革。但目前最迫切需要的是一个运作良好的国际债务重组机制。它应该放在国际议程的首位。