过时的央行独立性

布宜诺斯艾利斯—全球金融危机引起了人们对央行权威的根本性质疑。在过去几十年中，大部分央行将价格稳定性作为它们的唯一的最高目标。这导致了“通胀目标”作为货币政策框架的支配地位，反过来又形成了央行的操作独立性。这一政策是成功的：严格而精确的单一目标所带来的纪律让决策者得以控制——并征服——通货膨胀。

但是，这一狭隘目标方法的一个后果是决策者无视资产和商品价格泡沫的形成，并忽略由此带来的银行部门不稳定。这本身足以引起对通胀目标总体有效性的反思。此外，金融危机爆发后，央行逐渐被迫偏离通胀目标，实施各种非常规货币政策以减轻崩溃的后果，协助经济复苏。

发达国家挣扎着避免金融崩溃、摆脱衰退、降低失业和重塑增长，有时人们呼吁央行同时纠正日益严重的失衡问题。这让人们寻求彻底修改央行目标，也对维持其独立性的合理性产生了质疑。

特别是，央行在危机期间的行为已让人们怀疑，在系统性冲击下，通胀目标是否是有效的框架，以及（更广泛地说）它能否在整个经济周期中得到维持。毕竟，在危机期间放弃其唯一目标的政策机制似乎没有能力处理意外挑战。批评者将这一“危机约束综合症”（crisis straitjacket syndrome）视为一根筋通胀目标的主要问题。

论证最新的政策转向的理论观点不难找，但现实是在后危机时代，发达国家央行的目标不再局限于价格稳定。在美国，美联储事实上采取了量化就业目标，其他国家则在讨论名义GDP目标和其他目标。金融稳定性也再次成为央行的责任，包括较为保守的欧洲央行。

这一变化——转向多重政策目标——难免会削弱央行独立性。一些分析师最近声称这是因为追求GDP增长、就业创造、金融稳定以及在存在权衡时决定孰先孰后显然要求政治决策，而政治决策不应该光由非民选官员做出。此外，通过将利率推向零水平，当前的量化宽松政策（通过购买政府证券增加货币供给）具有相当强的、通常是累退的收入效应。央行独立的反对者指出，由于当前货币政策干预的配置和分配后果，央行决策应该受政治控制。

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但这一论调忽略了一个要点。诚然，多重政策目标会增加央行决策的政治敏感性，但只关注价格稳定也具有重要的分配后果和政治影响。事实上，政治化是一个规模问题，而不是货币决策的重大变化。

为何在多重目标货币政策机制下央行独立性会产生民主赤字？为何央行独立行越来越受到人们的抨击？真正的原因是两大支持央行独立的理由不再适用。

支持央行独立的第一个理由是，若非如此，政客可以在选举期间利用扩张性货币政策的积极短期效应而不顾及它的长期通胀性后果。（相反，财政和汇率政策很少意味着类似的暂时性权衡，从而较难为政治利益所利用。）但当确保价格稳定不再是货币决策者的唯一使命时，这一理由便站不住脚了。

制度性独立的第二个理由是央行在处理货币问题上有着显而易见的比较优势，因此应该被信任独立地追求其目标。但这一优势并不能扩展到其他政策领域。

由于央行可能在很长一段时间里继续追求多重性目标，其独立性也将继续削弱。只要政府不过分蚕食央行的决策权，这一趋势将重塑决策平衡，支持政策协调，特别是在面对压力时。

为了确保积极的结果，决策者应该在明晰的“参与规则”下开发完全透明的框架。在允许政府参与央行决策的同时限定政府的参与的严格框架对于新兴市场来说特别关键，因为这些国家的大部分央行的独立性不仅事关消灭通胀，也事关制度建设。

央行独立行是一项特殊的制度创新。看似无可辩驳的理论模型支撑着一个范式，这个范式已经发生了重大变化，如果维持下去，注定会导致严重的政治问题。不管喜不喜欢，决策者必须接受央行独立行将继续削弱的前景，也应该做好准备应对它所带来的后果。