MANILA/SANTIAGO – Het Internationale Monetaire Fonds lijkt vastbesloten een van de beste voorbeelden van mondiale samenwerking als antwoord op de economische ontwrichting door de COVID-19-pandemie en de klimaatverandering af te zwakken. Het moet nu van koers veranderen, voor het te laat is.
De toewijzing door het IMF van 650 miljard dollar aan speciale trekkingsrechten (SDRʼs, de reservemunt van het fonds) in augustus werd lang aangemoedigd en alom toegejuicht. Gezien de strenge regels van het IMF was het van meet af aan duidelijk dat het overgrote deel van de SDRʼs zou gaan naar landen die ze niet nodig hadden. De G7-leiders hebben zich er dan ook toe verbonden ruim honderd miljard dollar van hun toewijzingen door te sluizen naar ʻlanden die het meest behoefte hebben aan … pandemische [steun om] hun economieën te stabiliseren, en een groen en wereldwijd herstel op gang te brengen … in overeenstemming met gedeelde ontwikkelings- en klimaatdoelstellingen.ʼ
Hoewel deze stappen klein lijken in vergelijking met de 17 biljoen dollar die de rijke landen hebben uitgegeven om hun economieën tijdens de pandemie te ondersteunen, waren ze niettemin significant. In oktober, amper twee maanden na de toewijzing, steunde de G20 een plan van het IMF en de Wereldbank om een ʻResilience and Sustainability Trustʼ (RST) te ontwikkelen en te implementeren, waardoor de rijke landen hun toewijzingen zouden kunnen doorsluizen naar lage- en middeninkomenslanden die kwetsbaar zijn voor economische schokken. Omdat deze RST zou kunnen worden gebruikt om risicoʼs in verband met de klimaatverandering aan te pakken, zou hij een grote leemte in de internationale financiering opvullen. Het IMF heeft aangekondigd dat het voor zijn voorjaarsvergadering van 2022 een voorstel klaar zal hebben.
Maar zal het genoeg zijn?
Extreme weersomstandigheden zoals overstromingen en orkanen kunnen leiden tot financiële instabiliteit in kwetsbare landen, omdat zij de kapitaalvoorraad en bronnen van deviezen wegvagen. Evenzo worden landen die afhankelijk zijn van de uitvoer van fossiele brandstoffen geconfronteerd met begrotingsonzekerheid wanneer de vraag naar olie en gas daalt om de klimaatdoelstellingen te halen. In beide gevallen kunnen overloopeffecten een negatief effect hebben op de handel. Landen die met dergelijke omstandigheden worden geconfronteerd, moeten een structurele transformatie van hun economie doorvoeren. Maar veel lage- en middeninkomenslanden hebben geen toegang tot de kosteneffectieve, flexibele financiering die zij daarvoor nodig hebben.
Een goed opgezette RST zou de criteria van het IMF voor de toewijzing van middelen en de geschiktheid van landen flexibeler maken. Helaas zijn er vijf ontwerpfouten in de aanpak van het IMF, waardoor de geplande RST voor de meeste klimaatgevoelige landen ondoeltreffend zou zijn.
De eerste tekortkoming betreft de subsidiabiliteit. IMF-programmaʼs discrimineren op basis van inkomen, maar de klimaatverandering doet dat niet. Terwijl de G20 uitdrukkelijk heeft opgeroepen tot de invoering van een RST voor lage-inkomenslanden en klimaatgevoelige midden-inkomenslanden, heeft het IMF gekozen voor een enge interpretatie volgens welke midden-inkomenslanden alleen in aanmerking zouden komen indien zij een bepaalde inkomensdrempel niet overschrijden.
Maar traditionele inkomensmaatstaven zijn een slecht criterium om te bepalen of een land in aanmerking komt. Het IMF moet zijn denkwijze aanpassen aan de feitelijke omstandigheden en ervoor zorgen dat de subsidiabiliteit gebaseerd wordt op de kwetsbaarheid voor het klimaat. Het zou niet controversieel moeten zijn om eenvoudige maatregelen als de gevoeligheid voor fysieke klimaatrisicoʼs zoals overstromingen, droogtes en orkanen, of economische factoren, zoals het aandeel van de export van fossiele brandstoffen in de totale deviezeninkomsten, in de criteria op te nemen.
In de tweede plaats is er een probleem met de voorwaarden en de toegankelijkheid van de fondsen. Ontwikkelingslanden beschikken niet over de begrotingsruimte om binnenlandse middelen vrij te maken voor de structurele veranderingen die hun economieën nodig hebben. Veel landen hebben ook geen toegang tot externe middelen tegen redelijke leenvoorwaarden. Maar het IMF stelt voor dat de RST-gebruikers de SDR-rente moeten betalen (momenteel vijf basispunten en stijgend) plus een marge van maximaal honderd basispunten. Deze tarieven verschillen niet veel van wat het Fonds momenteel aan de middeninkomenslanden in rekening brengt. Problematischer is de beperking van de toegang, die honderd procent van het quotum zou bedragen, of minder dan het SDR-equivalent van 1 miljard dollar. Deze richtsnoeren zouden weinig tegemoetkomen aan de financieringsbehoeften van alle landen, behalve de kleinste.
De derde tekortkoming is dat het IMF aandringt op conditionaliteit. Het Fonds ziet de RST als een aanvulling op bestaande programmaʼs. Dit is zeer verontrustend. Volgens eigen onderzoek van het IMF worden zijn bestaande leenfaciliteiten gestigmatiseerd als gevolg van de hoge mate van conditionaliteit, en het lage prestatieniveau met betrekking tot economisch herstel en andere sociale resultaten. De RST had een nieuw instrument moeten zijn dat de landen die het kwetsbaarst zijn voor klimaatverandering erkent en er middelen naartoe sluist. Maar wat het IMF van plan is, is een herverpakking van business as usual.
[Grafiek 1]
Uit de figuren 1 en 2 blijkt dat klimaatgevoelige landen zelfs tijdens de pandemie, toen het fonds het grootste beroep op zijn faciliteiten onderging, geen IMF-steun hebben aangevraagd. Het toevoegen van een kleine aanvulling tegen dezelfde prijs en met hetzelfde niveau van voorwaarden zal in wezen de broodnodige financiering voor klimaatbestendigheid blokkeren.
[Grafiek 2]
De vierde tekortkoming is dat het IMF pas nu een klimaatveranderingsstrategie aan het uitwerken is, maar wel aan het hoofd van de RST zou staan. Multilaterale en regionale ontwikkelingsbanken zijn ook voorgeschreven SDR-instellingen, en zij hebben een langere visie en een sterkere staat van dienst op het gebied van klimaatbeleid. Zij moeten deel uitmaken van het bestuur van de RST.
Ten slotte is er de kwestie van de schaal. Kristalina Georgieva, directeur van het IMF, heeft gezegd dat de RST in eerste instantie met ongeveer dertig miljard dollar zou worden gefinancierd en vervolgens zou worden opgeschaald naar vijftig miljard dollar. Hoewel van de RST alleen niet kan worden verwacht dat zij in de plaats komt van de financiering die nodig is om de steeds ernstiger wordende gevolgen van de klimaatverandering aan te pakken, wordt in de behoeftenevaluatie van het Permanente Comité voor financiën van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering het bedrag op zes biljoen dollar geraamd, en andere ramingen liggen nog aanzienlijk hoger. Op de recente VN-conferentie over klimaatverandering (COP26) stelde premier Mia Amor Mottley van Barbados, wier land tot de meest kwetsbare ter wereld behoort, voor om de SDRʼs gedurende twintig jaar jaarlijks met vijfhonderd miljard dollar te verhogen om veerkracht en duurzaamheid te financieren.
De aandeelhouders en belanghebbenden van het IMF moeten de opzet van de RST heroverwegen. Om te slagen moeten alle klimaatgevoelige ontwikkelingslanden erin worden opgenomen, ongeacht hun inkomensniveau. Het moet goedkope financiering bieden die de houdbaarheid van de schuldpositie van de leden niet ondermijnt en niet gekoppeld is aan reeds bestaande IMF-programmaʼs met zware voorwaarden. Het moet worden beheerd door de voornaamste belanghebbenden bij de instellingen voor ontwikkelingsfinanciering. En het moet in de loop van de tijd een passende schaal krijgen.
Het IMF moet de nodige aanpassingen aanbrengen in zijn voorstel voor de RST. Als het dat niet kan, moeten de crediteurenlanden afzien van de kapitalisatie ervan.
De auteurs zijn lid van de Task Force on Climate, Development and the International Monetary Fund.
Vertaling: Menno Grootveld
MANILA/SANTIAGO – Het Internationale Monetaire Fonds lijkt vastbesloten een van de beste voorbeelden van mondiale samenwerking als antwoord op de economische ontwrichting door de COVID-19-pandemie en de klimaatverandering af te zwakken. Het moet nu van koers veranderen, voor het te laat is.
De toewijzing door het IMF van 650 miljard dollar aan speciale trekkingsrechten (SDRʼs, de reservemunt van het fonds) in augustus werd lang aangemoedigd en alom toegejuicht. Gezien de strenge regels van het IMF was het van meet af aan duidelijk dat het overgrote deel van de SDRʼs zou gaan naar landen die ze niet nodig hadden. De G7-leiders hebben zich er dan ook toe verbonden ruim honderd miljard dollar van hun toewijzingen door te sluizen naar ʻlanden die het meest behoefte hebben aan … pandemische [steun om] hun economieën te stabiliseren, en een groen en wereldwijd herstel op gang te brengen … in overeenstemming met gedeelde ontwikkelings- en klimaatdoelstellingen.ʼ
Hoewel deze stappen klein lijken in vergelijking met de 17 biljoen dollar die de rijke landen hebben uitgegeven om hun economieën tijdens de pandemie te ondersteunen, waren ze niettemin significant. In oktober, amper twee maanden na de toewijzing, steunde de G20 een plan van het IMF en de Wereldbank om een ʻResilience and Sustainability Trustʼ (RST) te ontwikkelen en te implementeren, waardoor de rijke landen hun toewijzingen zouden kunnen doorsluizen naar lage- en middeninkomenslanden die kwetsbaar zijn voor economische schokken. Omdat deze RST zou kunnen worden gebruikt om risicoʼs in verband met de klimaatverandering aan te pakken, zou hij een grote leemte in de internationale financiering opvullen. Het IMF heeft aangekondigd dat het voor zijn voorjaarsvergadering van 2022 een voorstel klaar zal hebben.
Maar zal het genoeg zijn?
Extreme weersomstandigheden zoals overstromingen en orkanen kunnen leiden tot financiële instabiliteit in kwetsbare landen, omdat zij de kapitaalvoorraad en bronnen van deviezen wegvagen. Evenzo worden landen die afhankelijk zijn van de uitvoer van fossiele brandstoffen geconfronteerd met begrotingsonzekerheid wanneer de vraag naar olie en gas daalt om de klimaatdoelstellingen te halen. In beide gevallen kunnen overloopeffecten een negatief effect hebben op de handel. Landen die met dergelijke omstandigheden worden geconfronteerd, moeten een structurele transformatie van hun economie doorvoeren. Maar veel lage- en middeninkomenslanden hebben geen toegang tot de kosteneffectieve, flexibele financiering die zij daarvoor nodig hebben.
Een goed opgezette RST zou de criteria van het IMF voor de toewijzing van middelen en de geschiktheid van landen flexibeler maken. Helaas zijn er vijf ontwerpfouten in de aanpak van het IMF, waardoor de geplande RST voor de meeste klimaatgevoelige landen ondoeltreffend zou zijn.
SPRING SALE: Save 40% on all new Digital or Digital Plus subscriptions
Subscribe now to gain greater access to Project Syndicate – including every commentary and our entire On Point suite of subscriber-exclusive content – starting at just $49.99.
Subscribe Now
De eerste tekortkoming betreft de subsidiabiliteit. IMF-programmaʼs discrimineren op basis van inkomen, maar de klimaatverandering doet dat niet. Terwijl de G20 uitdrukkelijk heeft opgeroepen tot de invoering van een RST voor lage-inkomenslanden en klimaatgevoelige midden-inkomenslanden, heeft het IMF gekozen voor een enge interpretatie volgens welke midden-inkomenslanden alleen in aanmerking zouden komen indien zij een bepaalde inkomensdrempel niet overschrijden.
Maar traditionele inkomensmaatstaven zijn een slecht criterium om te bepalen of een land in aanmerking komt. Het IMF moet zijn denkwijze aanpassen aan de feitelijke omstandigheden en ervoor zorgen dat de subsidiabiliteit gebaseerd wordt op de kwetsbaarheid voor het klimaat. Het zou niet controversieel moeten zijn om eenvoudige maatregelen als de gevoeligheid voor fysieke klimaatrisicoʼs zoals overstromingen, droogtes en orkanen, of economische factoren, zoals het aandeel van de export van fossiele brandstoffen in de totale deviezeninkomsten, in de criteria op te nemen.
In de tweede plaats is er een probleem met de voorwaarden en de toegankelijkheid van de fondsen. Ontwikkelingslanden beschikken niet over de begrotingsruimte om binnenlandse middelen vrij te maken voor de structurele veranderingen die hun economieën nodig hebben. Veel landen hebben ook geen toegang tot externe middelen tegen redelijke leenvoorwaarden. Maar het IMF stelt voor dat de RST-gebruikers de SDR-rente moeten betalen (momenteel vijf basispunten en stijgend) plus een marge van maximaal honderd basispunten. Deze tarieven verschillen niet veel van wat het Fonds momenteel aan de middeninkomenslanden in rekening brengt. Problematischer is de beperking van de toegang, die honderd procent van het quotum zou bedragen, of minder dan het SDR-equivalent van 1 miljard dollar. Deze richtsnoeren zouden weinig tegemoetkomen aan de financieringsbehoeften van alle landen, behalve de kleinste.
De derde tekortkoming is dat het IMF aandringt op conditionaliteit. Het Fonds ziet de RST als een aanvulling op bestaande programmaʼs. Dit is zeer verontrustend. Volgens eigen onderzoek van het IMF worden zijn bestaande leenfaciliteiten gestigmatiseerd als gevolg van de hoge mate van conditionaliteit, en het lage prestatieniveau met betrekking tot economisch herstel en andere sociale resultaten. De RST had een nieuw instrument moeten zijn dat de landen die het kwetsbaarst zijn voor klimaatverandering erkent en er middelen naartoe sluist. Maar wat het IMF van plan is, is een herverpakking van business as usual.
[Grafiek 1]
Uit de figuren 1 en 2 blijkt dat klimaatgevoelige landen zelfs tijdens de pandemie, toen het fonds het grootste beroep op zijn faciliteiten onderging, geen IMF-steun hebben aangevraagd. Het toevoegen van een kleine aanvulling tegen dezelfde prijs en met hetzelfde niveau van voorwaarden zal in wezen de broodnodige financiering voor klimaatbestendigheid blokkeren.
[Grafiek 2]
De vierde tekortkoming is dat het IMF pas nu een klimaatveranderingsstrategie aan het uitwerken is, maar wel aan het hoofd van de RST zou staan. Multilaterale en regionale ontwikkelingsbanken zijn ook voorgeschreven SDR-instellingen, en zij hebben een langere visie en een sterkere staat van dienst op het gebied van klimaatbeleid. Zij moeten deel uitmaken van het bestuur van de RST.
Ten slotte is er de kwestie van de schaal. Kristalina Georgieva, directeur van het IMF, heeft gezegd dat de RST in eerste instantie met ongeveer dertig miljard dollar zou worden gefinancierd en vervolgens zou worden opgeschaald naar vijftig miljard dollar. Hoewel van de RST alleen niet kan worden verwacht dat zij in de plaats komt van de financiering die nodig is om de steeds ernstiger wordende gevolgen van de klimaatverandering aan te pakken, wordt in de behoeftenevaluatie van het Permanente Comité voor financiën van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering het bedrag op zes biljoen dollar geraamd, en andere ramingen liggen nog aanzienlijk hoger. Op de recente VN-conferentie over klimaatverandering (COP26) stelde premier Mia Amor Mottley van Barbados, wier land tot de meest kwetsbare ter wereld behoort, voor om de SDRʼs gedurende twintig jaar jaarlijks met vijfhonderd miljard dollar te verhogen om veerkracht en duurzaamheid te financieren.
De aandeelhouders en belanghebbenden van het IMF moeten de opzet van de RST heroverwegen. Om te slagen moeten alle klimaatgevoelige ontwikkelingslanden erin worden opgenomen, ongeacht hun inkomensniveau. Het moet goedkope financiering bieden die de houdbaarheid van de schuldpositie van de leden niet ondermijnt en niet gekoppeld is aan reeds bestaande IMF-programmaʼs met zware voorwaarden. Het moet worden beheerd door de voornaamste belanghebbenden bij de instellingen voor ontwikkelingsfinanciering. En het moet in de loop van de tijd een passende schaal krijgen.
Het IMF moet de nodige aanpassingen aanbrengen in zijn voorstel voor de RST. Als het dat niet kan, moeten de crediteurenlanden afzien van de kapitalisatie ervan.
De auteurs zijn lid van de Task Force on Climate, Development and the International Monetary Fund.
Vertaling: Menno Grootveld