国际社会还能不能做大事？

伦敦——当美国财政部长亨利·摩根索在近80年前主持布雷顿森林会议时，他提醒与会代表，国际合作的失败导致了大萧条、社会分裂和最终的战争。“繁荣像和平一样不可分割，”他总结道，“我们不能任由它散落在幸运者当中…而无论贫困存在于何处，都会威胁到我们所有人。”

这种思想具有跨越时代的意义。现在我们再次面临只有通过国际合作才能应对的全球挑战。大片的发展中世界被从全球繁荣中排除出去。极端贫困正在上升。健康、教育和营养等领域来之不易的成就正在受到威胁。各国之间和国家内部本已严重的经济不平等局面变得越来越严峻。避免爆发气候灾难的机会之窗即将关闭。但自满、狭隘的竞争以及内向民族主义导致多边合作陷入到瘫痪的境地。

比如今年召开的国际货币基金组织和世界银行春季会议，上述会议提供机会调动所需资金，以防止大规模逆转朝向2030年可持续发展目标（SDGs）所取得的进步。相反，西方政府和二十国集团与会时根本没有共同的计划，他们耗费了一周时间交换陈词滥调，而后留给世界一系列模糊和语无伦次的声明。

我们无法承受如此规模的领导失败。布雷顿森林体系的两大支柱国际货币基金组织和世界银行应当身处国际合作的核心，以应对我们这代人所面临的决定性挑战，而这首先要从因2019年新冠疫情所引发的经济衰退实现两级复苏开始。

与在大量政府融资和疫苗接种计划支持下复苏的发达经济体不同，许多发展中经济体遭到了深深的伤害。经济增长放缓、 税收减少，而2/3的低收入国家要么陷入债务困境，要么面临债务困境的危险。 国际货币基金组织估计，最贫困国家将需要4，500亿美元的额外投资才能恢复到疫情爆发前的发展轨迹。

各国政府捍卫人类发展成果的能力正在受到预算压力的限制。疫情导致近1亿人陷入到极端贫困。随着安全网遭到撕裂以及俄罗斯在乌克兰的战争助长粮食价格上涨，极端贫困人口势必还会上升，从而导致世界某些地方营养不良乃至饥荒局势加剧。已经有40多个最贫困国家用于还债的钱 超过了国内的公共卫生支出。教育预算正遭到削减，尽管全球数百万最弱势儿童正带着因疫情相关的学校停课而遭受到的学业损失重返教室。

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在如此严峻的形势下，为资助“可持续发展目标复苏”而展开国际合作已经再次成为当务之急。据经合组织估计，疫情爆发前本已可观的可持续发展目标融资缺口又已增加了1.2万亿美元。其中还不包括支持发展中国家投资可再生能源以实现2015年巴黎气候协议目标所需的每年2万亿美元的增量投资。

7年前各国政府致力于实现可持续发展目标议程之际，他们曾承诺采用一种可以将“数十亿转化为数万亿”的大胆的全新发展融资模式。布雷顿森林体系的构建者以多边发展银行（MDBs）的形式创制出实现这一目标的工具。

旨在支撑战后欧洲重建的多边发展银行体系——即世界银行及其区域对应机构——奉行一种简单但却非常强大的金融模式。凭借由超大金额政府担保（即“可调用资本”）支撑的少量实收资本，多边发展银行可以利用其AAA信用评级以低利率发行债券并向发展中国家提供贷款，从而有效调动私人资金参与公共投资。而规模最大的多边开发银行世界银行仅有约190亿美元的实收资本，而其可调用资本却达到2，780亿。

多边金融的乘数效应通过双边援助根本无法复制。通过实收资本投资于世界银行的每一美元都能调动4美元的全新融资。但多边发展银行制度的利用充其量也极其不充分。除国际开发协会这一软贷款机制外，世界银行系统在疫情期间支持发展中国家发挥的作用非常有限，且多边开发银行在中低收入国家气候干预方面的融资组合仅为380亿美元——仅仅是所需金额的九牛一毛而已。

虽然多边开发银行（尤其是非洲开发银行）资金严重不足，但更大的问题在于根深蒂固的金融治理保守主义。主要股东——即美国和欧洲各国政府——拒绝将可调用资本担保纳入到贷款操作机制。海外发展研究所的研究人员估计，修改这一规则或许能额外筹集1.3万亿美元，而只需对信用评级和借贷成本进行微小的调整就能达到这一目的。

美国财政部长珍妮特·耶伦在春季会议上发表讲话，对多边发展银行未能调集疫情复苏所需的数万亿美元资金而深表遗憾。但拜登政府未能彻底改革关于可调用资本的规定。

而官僚主义的砖墙也挡住了其他创新的尝试。联合国全球教育特使戈登·布朗提出了一套适度的赠款和担保体系，这套体系可以翻倍多边开发银行的教育融资， 解锁100亿美元之巨。但即使面对史无前例的教育危机，捐助者们也未能采取行动。

这是对布雷顿森林体系的讽刺。在保护AAA信用评级的错误操作中，多边开发银行正在逃避能够支持复苏、防止人类发展出现毁灭性逆转以及为数百万儿童带来希望的解决方案。

可悲的是，陷入困境的不仅仅是多边发展银行议程。在20国集团政府承诺将国际货币基金组织新发行的1，000亿美元特别提款权（SDRs，也就是基金的储备资产）分配给贫困国家9个月后，连一分钱都还没有实现实际转移。与此同时，随着今年的偿债规模将激增45%——其中绝大部分将流向商业债主和中国——重要投资正在被挤出，而爆发无序主权违约的风险正在不断累积。但相比一年前，我们并没有更为接近全面减债框架。

随着新冠疫情所引发的危机不断加深，某些评论家呼吁建立新的布雷顿森林体系。他们的观点并非全无道理。世界银行和国际货币基金组织仍然维持着过时的西方主导治理体系。但应对今天标志性人类发展挑战所缺少的并不是金融架构，而是最初布雷顿森林会议标志性的紧迫感、共同目标和共同努力。